El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) remitió a la Legislatura los anteproyectos de los nuevos Códigos Urbanístico (CU) y de Edificación. La posibilidad de su tratamiento conjunto permitirá examinar de manera simultánea y coordinada los contenidos de ambas normas que son la base sobre la que se asienta el proceso de producción de la ciudad.

Frente a la crítica situación que presenta la Ciudad de Buenos Aires (CABA), la elaboración del nuevo CU hubiese sido una excelente oportunidad para abrir un proceso democrático y participativo que buscara ampliar el acceso a los derechos sociales y ambientales. Diversos tratados internacionales, la Constitución Nacional y la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires han fijado el marco para la elaboración de políticas y normas con perspectiva de derechos. Sin embargo, tanto el proyecto de CU como el pobre proceso de debate dispuesto por el GCBA son la expresión cabal de una política urbana que no asume dicho enfoque de derechos ni propone soluciones innovadoras. Por el contrario, se trata de una mera actualización o rectificación de aspectos reglamentarios de la morfología urbana que sostienen el espíritu del antiguo Código de Planificación Urbana: promover un proceso continuo de renovación urbana basado en la sustitución edilicia que tiene como finalidad sostener la dinámica del mercado inmobiliario de la ciudad centrada en la maximización de la renta.

La propuesta del CU asume los parámetros del desarrollismo constructivo, que considera que la cantidad de metros construidos año tras año es el indicador principal del progreso urbano, por sobre cualquier otro criterio de ordenamiento urbano..

En síntesis: el proyecto de CU es una versión modernizada de la vieja normativa. Su aprobación modelará las diferentes zonas de la ciudad con nuevas nomenclaturas de áreas e indicadores morfológicos para la construcción de edificios, pero sostendrá la vieja lógica dominante en la política urbana porteña que privilegia los intereses mercantiles por sobre los de la calidad de vida de la población y, por lo tanto, Buenos Aires continuará siendo una ciudad caracterizada por la desigualdad y la segregación socio-espacial, con una tendencia al deterioro de las condiciones ambientales. 

Nuestras principales observaciones al proyecto de CU son las siguientes:

 • No asume los mandatos relacionados con el acceso a derechos

El GCBA presentó el CU centrado en el cumplimiento de dos de los mandatos de la Ley 2.930/08 en la que se aprobó el Plan Urbano Ambiental: contar con indicadores morfológicos de regulación del tejido –perímetros y volúmenes edificables, alturas máximas, homogeneidad formal, eliminación de los índices numéricos– y avanzar en una mayor mixtura de usos del suelo en los barrios.

Los demás mandatos fueron ignorados, en particular los referidos a la necesidad de construir una ciudad con equidad e integración socio-espacial. El texto del CU, al igual que el CPU, privilegia la dimensión física y morfológica de la ciudad por sobre otras. De esta forma se oculta tanto la estrecha relación que existe entre la normativa, los problemas de acceso a un hábitat digno y los conflictos ambientales, como los beneficios extraordinarios generados por este tipo de acción pública, que son apropiados por los agentes privilegiados del mercado inmobiliario.

 • Alienta el aumento de los precios del suelo y las inequidades producidas por el    mercado inmobiliario  

En el Modelo Territorial 2010-2060 se valora positivamente toda política que promueva el  “apuntalamiento de los precios del suelo”1 y que los terrenos de la zona sur de la ciudad se equiparen con los de la zona norte2. El documento “Evolución de la equitatividad del valor del suelo”3 también valora como un logro de la política pública el hecho que desde 2007 los incrementos de los precios del suelo en la zona norte –medidos en dólares por metro cuadrado– “fueron de 47,6%, mientras que en la zona sur se dieron en 91,2%, revirtiendo la tendencia previa”. Esta valoración se hace sin atender los efectos negativos y los conflictos sociales que trajo aparejada el alza de los precios en los barrios del sur. El nuevo CU refuerza estas tendencias porque asigna edificabilidades y usos del suelo a los terrenos sin la incorporación de mecanismos correctivos de su incidencia en los precios y, por lo tanto, con total desvinculación de los efectos de la alta valorización especulativa que genera. De esta manera, la política pública urbanística es la que produce exclusión social y no su ausencia como se suele argumentar.

 • No hace operativo el rol regulador del Estado establecido por la ley

El CU no fortalece la capacidad pública para intervenir en el funcionamiento de los mercados inmobiliarios. De esta manera incumple con lo establecido en el capítulo 3 de la Ley 2.930/08, que enumera los instrumentos de gestión urbana y -más allá de las críticas que puedan hacerse a parte de sus contenidos- insta a que la normativa urbanística aliente una ciudad orientada a la integración, en la que la valorización inmobiliaria no sea sólo una forma de ganancia privada sino una condición de posibilidad para implementar una política de redistribución social. En el artículo 23, en particular, se detallan los instrumentos económicos que deben tener como objetivo general:

“propender al desarrollo equitativo de la ciudad. A dicho fin, deben establecer criterios tributarios que graven el aumento de valor que sufra la propiedad inmueble con motivo de la realización de obras públicas, cambios de la normativa, meras intervenciones públicas administrativas o por el mero hecho de cambio de valor aunque la causa sea privada"

El título 10 del proyecto de CU tampoco establece mecanismos de contribución por mejoras o de captura de la valorización, que tienen el potencial de constituir una política pública tendiente a la equidad espacial y habitacional, con un doble efecto: por un lado, recaudar y aumentar los recursos públicos disponibles para compensar inequidades socio-espaciales y, por otro, disminuir las expectativas y las prácticas especulativas de los agentes del mercado de suelo. Por el contrario, el proyecto regula exhaustivamente la transferencia de capacidad constructiva que beneficia especialmente a los desarrolladores inmobiliarios.

 • No se funda en estudios de base

El CU no cuenta con estudios actualizados que fundamenten las decisiones normativas. Es necesario analizar las capacidades constructivas que se asignan y las densidades habitacionales resultantes en relación con la oferta de infraestructura, servicios, equipamientos sociales y espacios abiertos, que son los soportes básicos de la calidad de vida en las ciudades. Del mismo modo, y debido a los eventos climáticos sucedidos en las últimas décadas, se requiere la elaboración de estudios y mapas de riesgo ambiental e hídrico para orientar la asignación de indicadores y la ocupación del suelo4. También resulta ineludible la formulación de análisis que relacionen el impacto de la nueva normativa con los precios y la dinámica inmobiliaria, y a estos con el crecimiento de la precariedad habitacional.

 • El proceso presenta omisiones que lesionan su legitimidad

Tal como determina el artículo 24 de la ley 2930/08, no se elaboró el Código Ambiental que es un complemento indispensable de los dos Códigos en discusión a los efectos de armonizar las directrices y normas que componen una correcta política urbano ambiental. Además, el proceso no ha tenido instancias de participación adecuadas. Si bien en todas las comunicaciones del GCBA se reitera que la elaboración del proyecto de CU fue participativa, lo cierto es que las acotadas instancias de información y discusión fueron producto de importantes manifestaciones de críticas públicas y de dictámenes judiciales que visibilizaron la existencia de serias falencias en ese sentido.

Con el objetivo de que el GCBA asuma una política urbana con perspectiva de derechos y de sostenibilidad ambiental proponemos reelaborar el Código Urbanístico a partir de los siguientes ejes:

 • Incorporar una metodología que articule las disposiciones de carácter general del    Plan Urbano Ambiental –que por otro lado debe actualizarse–, con estudios básicos rigurosos de capacidad de soporte y de impacto y con los contenidos de los Códigos Ambiental y de Edificación. 

 • Articular con la participación activa, abierta y organizada en cada comuna que releve e incorpore las expectativas de la población de los barrios. Una de las grandes ventajas de la descentralización en comunas es su capacidad para expresar las demandas específicas de cada territorio y de sus grupos sociales. 

Esta metodología permitirá que la nueva normativa se ajuste a las necesidades y posibilidades de cada lugar. 

 • Combinar criterios normativos de renovación por sustitución edilicia en limitados  sectores de la ciudad, con otros que faciliten la reforma y recuperación del stock construido de los barrios –obras de conservación, refacción o ampliación en áreas   internas dentro del volumen construido–. En otras palabras: es necesario que la nueva norma preserve el amplio conjunto de edificaciones que tienen valor edilicio y representan un inestimable capital identitario, social y económico, aunque no han   sido calificadas como patrimonio histórico. De esta forma, además, se valorizan   los aspectos ecológicos y ambientales que tiene la reforma y la recuperación de lo ya construido en comparación con la demolición y construcción de nuevos edificios.

 • Incluir un amplio grupo de instrumentos de intervención pública en el mercado inmobiliario que reduzca la especulación inmobiliaria y tiendan a una justa distribución de las cargas y los beneficios. Entre otros, deberían ser incorporados los siguientes:

I.Participación en las valorizaciones inmobiliarias generadas por la acción urbanística.

II.Contribución por mejoras, por la ejecución de obras públicas.

III.Castigo fiscal a los inmuebles ociosos, que en un alto número se registran en la CABA.

IV.Creación de una figura de urbanismo inclusivo que obligue a los emprendimientos inmobiliarios de uso residencial y terciario categorizados como suntuosos y lujosos a destinar un porcentaje de la superficie a construir para vivienda social según estándares que debieran ser fijados por el IVC

V.Constitución de reservas de suelo del GCBA y, para ello, identificación de toda la tierra pública existente con destino a dos tipos de usos: en mayor medida a espacios abiertos y de equipamiento público y minoritariamente a vivienda social, que podría ser ejecutada directamente por el IVC o por aplicación del régimen establecido en la ley 341.

VI.Redefinición de todos los programas de actuación urbanística –punto 10.11 del título 10–, ya que el texto del proyecto incluye sólo enunciados sin valor normativo ni capacidad de implementación efectiva.

VII.Creación de un instrumento de gestión que asegure que los recursos recaudados en dinero, inmuebles u obras a través de los mecanismos propuestos sean utilizados exclusivamente en actuaciones de mejora del hábitat social y medio ambiente. Esto ya ha sido establecido en la Ley de Acceso Justo al Hábitat de la provincia de Buenos Aires.

• Con el fin de cumplir con la necesidad de proteger los barrios populares que se  proclama en el título 8, consideramos necesario:

I.Regular las villas y asentamientos con una figura normativa adecuada que permita la posterior intervención pública. Esta debe fijar patrones especiales de urbanización, uso, ocupación del suelo y edificación, y considerar la situación socioeconómica de la población y las normas ambientales.

II.Prohibir los desalojos de familias en estas zonas y regular los estándares y procedimientos para los casos de realojamientos.

III.Establecer instrumentos que protejan a las familias del riesgo de desplazamiento a causa del mercado, luego de las intervenciones de reurbanización que el GCBA ha comenzado a realizar.

El GCBA tiene la obligación de incorporar a sus políticas, de manera efectiva, un enfoque basado en derechos que supone modificar estructuralmente antiguos paradigmas y prácticas. Reelaborar el proyecto del CU incorporando esta perspectiva resulta imperioso por la trascendencia que tiene la norma para la calidad de vida de la población.

Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) 

1 Documento del Modelo Territorial 2010 – 2060, página 14.

2 Idem anterior, ver el parágrafo “Equitatividad del valor del suelo” en la página 258.

3 Otros informes territoriales http://www.buenosaires.gob.ar/planeamiento/publicaciones/informes-territoriales/otros-informes.

4 La elaboración de estudios y mapas de riesgo forman parte hace muchos años de la práctica de la planificación. La República Argentina aprobó la ley 27.287 que las incluye como parte de la gestión integral de riesgo y, a estos efectos, el gobierno nacional publicó un manual específico que puede consultarse en: https://www.mininterior.gov.ar/planificacion/pdf/Manual-elaboracion- mapas-riesgo.pdf

5 Como antecedente valioso en la materia puede verse la ley 1.537/12 de Colombia y su reflejo en la normativa urbana de Bogotá (Decreto 364/1). En este último se establece que en los proyectos a ejecutarse en determinadas áreas de la ciudad debe destinarse entre un 30% y un 20% del suelo útil para vivienda social.